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【行业分析】国家管网:打破垄断,还是更加垄断?
发布日期:2019/4/26 10:04:38   点击量:448  

前言


笔者最早接触“国家天然气管网公司”这个概念,是2010年参加由住建部委托中国城市燃气协会开展的“对天然气体制改革的建议”专题研究。编写小组提交的终稿报告中最重要的结论就是天然气体制改革的方向应该是“管住中间,放开两头”,对“中间”的建议就是先成立“国家天然气管网公司”,再“管住”。


当年该报告提交之后,并没有明显的反应。2017年5月,中共中央和国务院联合下发《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》之后,明确了油气体制改革要坚持问题导向和市场化方向,“管住中间,放开两头”成为了国家明确认可的改革路径,“国家管网”也再度成为热词,并有了一步步的实际动作。


四次官宣:靴子即将落地?


仅2019年3月份,关于“国家管网”就有4次重要的“官宣”,按时间先后整理如下:

官宣之一

时间:3月3日

发布者:中石油董事长王宜林

发布平台:中国能源报

主要内容:国家管网公司的成立将按照石化改革的统一部署进行,目前我们正在论证符合实际的成立时间。

官宣之二

时间:3月5日

发布者:国家发改委

发布平台:第十三届全国人民代表大会第二次会议

主要内容:在《关于2018年国民经济和社会发展计划执行情况与2019年国民经济和社会发展计划草案的报告》中提到:加快建设天然气管网设施互联互通“全国一张网”;深化重点行业改革。深化石油天然气体制改革,组建国家石油天然气管网公司,实现管输和销售分开。

官宣之三

时间:3月14日

发布者:中国石化集团总经理马永生

发布平台:中央广播电视总台央广专访

主要内容:深化石油天然气体制改革,组建国家石油天然气管网公司有利于推动能源领域高质量发展,维护国家能源安全。从实际操作层面来看,新组建的国家石油天然气管网公司将整合中石化、中石油、中海油等国有大型油气企业的管道资产,实现管输和销售分开,并且可能引入社会资本。目前,三大油企各自的管网已经基本分开,整合动作开始后,三桶油的管道资产和相关人员将被并入新成立的管网公司。

官宣之四

时间:3月19日

发布者:中央全面深化改革委员会第七次会议

发布平台:中央电视台、新华社等官方媒体

主要内容:会议审议通过了《石油天然气管网运营机制改革实施意见》。会议强调:推动石油天然气管网运营机制改革,要坚持深化市场化改革、扩大高水平开放,组建国有资本控股、投资主体多元化的石油天然气管网公司,推动形成上游油气资源多主体多渠道供应、中间统一管网高效集输、下游销售市场充分竞争的油气市场体系,提高油气资源配置效率,保障油气安全稳定供应。


按照如此密集的官宣节奏来看,“国家管网”是否设立已没有悬念。现在的问题是:设立后,对天然气行业的影响如何?到底是打破垄断还是更加垄断?


两种模式:电网和铁塔

电网模式


2000年前后,电力行业进行了一次大动作的体制改革——“厂网分家”,2002年,形成了“五大发电集团”和“两大电网公司”的格局。


改革大背景是全国的电力生产和供应无法满足经济高速增长的需求,缺电严重。国家将原本发、输、配、售全国大一统的国家电力公司拆分为发电侧和供电侧,并整合吸收了部分地方电厂和电网。思路也是“管住中间、放开两头”,目的也是在电力行业引入竞争机制,加快行业发展。


近20年后,现状是:上游发电侧“放的很开”,除了五大发电、两大核电、两大水电等央企,很多省市都成立主业为发电的地方能源公司,发电侧从引入竞争到竞争激烈再到竞争惨烈,非常“市场化”;而“中间”到“末端”的输、配、售电被电网公司高度垄断,一家独大,在购电和售电、电力调度方面具有绝对话语权,属于电力食物链上的顶端“掠食者”。


以贵为“副部级”的五大发电为例,没分家之前,发电和供电都是同一家公司的兄弟单位,大家是平等的、互助的,甚至因为当时电力供应不足,电厂的兄弟们比供电局的兄弟们还要牛掰些,收入也高些。


分家之后,五大发电无一不仰电网公司鼻息生活,你建再多发电厂,没有发电计划、没有调度指令,都是白瞎。2017年净利润数据:国家电网约670亿元,南方电网约150亿元,五大发电的总和不到140亿元。请注意,是五家总和还没有南网一家的利润多,五家总和大约是国网利润的五分之一。


至于终端电力用户在电网公司面前,那就更是没有一点话语权和谈判力了。用过电的工商企业都懂的,不展开。


当然,如果从整个电力行业看,当年电力改革的效果还是不错的,至少加快电源投资建设、满足电力需求的目的达到了。今天,全国范围内,几乎没有“缺电”、“限电”的地区了。



铁塔模式


中国铁塔股份有限公司(以下简称中国铁塔)是在落实“网络强国”战略、深化国企改革、促进电信基础设施资源共享的背景下成立的。


2014年3月筹备组成立,7月挂牌,中国移动、中国联通、中国电信为发起股东。2015年10月,三大运营商将旗下存量铁塔140余万座注入,并引入中国国新作为股东方。2018年8月8日,香港主板上市,融资约75亿美元。目前股权结构如下图:


图片来源:中国铁塔官方网站


中国铁塔主业有三块:为三大运营提供塔类业务、室分业务、基于基站的共享服务。据其年报数据:截至2018 年,总资产约人民币3150亿元;基站约195万个,租户约300 万个;2018年收入约720亿元,塔类业务收入占比超过95%;净利润26.5亿元。中国铁塔2014年挂牌,连续亏损两年,2016年扭亏为盈,2017年净利润19.5亿元,2018年26.5亿元。


成立中国铁塔的目的是为了减少三大运营商在基站建设方面的无序竞争和重复投资。国家强行将三家的铁塔拿出来,组成一家新的公司。之后,三大运营商仍然负责上游通讯服务平台和终端市场开发,但不能再自建基站,只能从中国铁塔租用;中国铁塔只负责基站建设和运营,并原则上“无歧视”向三大运营商提供基站租用服务并收取租金,目前虽然开展了室分业务和基于基站的“共享服务”但收入占比极低。


2016年12月,中央电视台财经频道《对话》栏目曾经邀请中国铁塔和三大运营商高层做过一期节目。铁塔公司高层一直强调铁塔公司的成立降低了三大运营商的建网成本,但是当主持人就此事和三大运营商高管进行确认时,得到的却是运营商老总们的集体沉默。高额租金引发的三大运营商和中国铁塔之间的矛盾不言自明。


随着中国铁塔成功上市,业绩指标不断向好,目前好像三大运营商和中国铁塔之间的关系还不错,至少公众层面很少听到有纠葛。以至于作为通信业普通消费者的大众们,很多人都不知道有家公司叫“铁塔”。



以史为鉴:大一统带来的是更垄断?


电网模式,经过近20年的发展,利弊皆有,笔者不敢妄下评论。2015年的“电改9号文”,拉开了我国新一轮电力体制改革的大幕,3年多来,国家层面出台的政策文件、技术标准和规范等近百份,归根结底就是要“打破电网公司一家独大,高度垄断”的局面。总理连续两年要求终端工商电价降10%、国网公司近期的高层调整、国网公司要求所有省公司必须成立综合能源公司等事件,都可见端倪。


不管20年前的出发点如何,在今天看来,国家层面认为:一个具有高度自然垄断属性 + 拥有几乎不受管控权力的电网公司已经不适应当前的经济和社会发展需求,所以要下大力气再次深入改革。


铁塔模式,目前来看,没啥大毛病。不过,一是时间还很短,其真正开始实际业务也不过4年时间;二是中国铁塔虽然和电网公司一样具备高度自然垄断属性,但在产业链上的话语权弱的多,三大运营商牢牢掌握着上游和下游,铁塔真的只是“中间”。初成立时,工信部的领导曾说过“如果铁塔公司掌握了垄断资源,又不能很好地为三大运营商服务,那我们会一定会再成立一家公司的”。铁塔的租金,也是在国资委、工信部主导下,三大运营商共同议定的,中国铁塔还不能独立对租金说了算。这是问题的核心。


铁塔另一个有趣的地方是,初成立时三大运营商的股比不是按照基站资产数量来定的。当时,全国基站中,中国移动占比约60%,但他在中国铁塔的股比只有40%,联通和电信各占30%,基站资产不够,现金来凑。在前述2016年央视《对话》栏目里,移动的高管说“自己辛辛苦苦养大的孩子不舍得送人;手里的武器没有了”,联通和电信的高管却说“打破资源垄断,专心拼服务;有利于行业发展,有利供给侧改革”。列位看官,有没有觉得和现在三大油的格局很像?


天然气产业链的复杂程度,远胜电力和通信。上游除了三大油,已有地方国企和民营企业进入;下游城燃,数以千计;中间还有或大或小的省管网公司。电力行业在改革之前,全国就是一家公司;改完了,发电和供电公司也没超过10家。通信行业改革之前,三大运营商三分天下;改之后,也只是多一个铁塔,上游和终端还是那三家。


个人判断,天然气的“国家管网”可能会更接近铁塔模式,但会更复杂。至于 “高速公路模式”,完全不可能!这纯属下游方的一厢情愿,物理条件就不具备。


自然垄断的企业,不一定必然产生垄断的行为,前提是监管的制度和措施要到位,要具备操作性。国家管网设立的初衷是“互联互通,基建补短板,对第三方公平开放,降低行业整体成本,提升效率,最终目的是保障油气安全稳定供应”。当年电网公司成立时,也是这么想的,但是现实大家都看到了。


所以,笔者建议行业同仁对“国家管网”的成立先别抱太高期望。当出现一个大一统的管道公司,上游和下游又没有其他选择的时候,一不小心,就会成为第二个电网公司。顶层设计者们肯定也想到这点了,会设计很多制度、规则来避免这件事儿的发生,可实际落地如何,真的需要边走边看。况且,作为央企,且未来可能谋求单独上市,“国家管网”公司一样也是有挣钱的压力和动力的。


纯属臆测:回答几个热点问题


有关“国家管网”公司有很多热点问题,笔者仅以个人身份,据现在公开看到的蛛丝马迹,做个回答:


问题一:省管网会纳入吗?

答:不会,至少3年内不会。


问题二:城燃管网会纳入吗?

答:不会,十年内都不会。


问题三:地下储气库和沿海接收站会纳入吗?

答:不会,至少3年内不会。


问题四:原来和三大油签订的供气合同怎么办?

答:慢慢改,从两方购销协议,变为三方购销/管输协议。


问题五:保供责任怎么分?

答:三大油和城燃背大头,国家管网基本不背


问题六:国家管网盈利能力如何?

答:看看电网公司和中国铁塔



回归本质:所有改革的

背后都是一个个鲜活的人

所有的改革,不管是顶层设计者,还是涉及到的相关企业、组织,都是由一个个具体的鲜活的人组成的。


每次大变革,都离不开当时的宏观政治、经济、社会和行业背景,但改革的大方案设计好之后,落地执行的时候,都是具体的人在操作。每个人,都有自己的利益和诉求,都有自己的认知水平和能力,都会在改革方案落地过程中进行这样那样的微调。若干年后,回头来看,很可能就是“失之毫厘,差之千里”。


有时候,很多事情也没那么复杂,换位思考,站在当事人的角度想想,很多事儿就想明白了。


作为城燃行业从业多年的一员,笔者给同仁们的建议是:


别期望太高,也别太担心;早作准备,练好内功,主动应对。


毕竟,“国家管网”只是油气体制改革大变局中的一件事儿,需要我们面对的事儿还有很多

作者:【杨常新】 博轶咨询创始人

本文转载自首发微信公众号【天然气新时代】